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【智庫思享】余淼杰:中國對外開放的關鍵、重點和順序

來源:北大國發院網 | 作者:余淼杰 | 時間:2021-06-11 | 責編:申罡

文 | 余淼杰 北京大學國家發展研究院黨委書記、副院長


今天我簡要地分享三個觀點。一是未來中國在多邊合作特別是WTO改革談判中的關鍵點;二是在目前逆全球化思潮中,中國對外開放合作的重點和方向;三是中國未來對外開放的路徑和順序。


一、 中國在WTO改革中應堅守的關鍵


美方提出了WTO改革的方案,在這個方案里面哪些是中國可以讓步的,哪些是必須堅守的,我們自己心里要有底。


我認為我們應該始終堅持認定“中國市場經濟地位”,這應該是中國的底線。在談這點之前,有必要說明一下為什么市場經濟地位重要。打個比方,比如中國出口襯衣到美國,10美元一件,美國認為太便宜,有“傾銷”之嫌,通常會找與中國同是發展中大國的印度作為第三國比較,假設印度襯衣的出口價為20美元,那么美國就可以以此作為依據對中國出口商征收100%的關稅,把中國襯衣在美國的銷售價格從10元提升到20元。這雖然只是個假設的例子,但現實中美國對中國產品的反傾銷稅高達97%左右。但如果中國被成功界定為市場經濟國家的話,那么反傾銷稅就可以相應降低到37%左右。所以,是否能取得“市場經濟地位”對中國的出口來講是很重要的。


美歐日之所以認為中國不是“市場經濟”,主要的論據不外四個:一是關于中國的市場化改革是否充分;二是中國的國有企業作用和地位;三是中國是否存在以貶值為目標的“匯率操縱”;四是中國的知識產權保護不足。仔細研究下,其實這四點指責都站不住腳。


第一, 中國的產品市場改革已經很徹底,跟西方成熟的市場經濟國家并無太大差距。另一方面是我們已經按照公開、公正、公平的原則進行要素市場化改革,而且取得了很顯著的成果。國企和民企需一視同仁已經在政府工作報告反復強調。而從過去的二十年來看,“民進國退”的現象應該是非常明顯的?!叭胧馈敝?,民營經濟只占了中國經濟很小的規模,只是國民經濟“有益的補充”,但現在民營經濟是占了中國經濟“半壁江山”以上。有個“56789”現象就很好地印證了這點:民營企業創造了中國50%的GDP,貢獻了60%的稅收,做出了70%的創新,創造了80%的就業崗位,企業數目也占了中國總企業數的90%。


第二,國有企業不只是中國獨有,法國等其他西方國家都有,而且也都是主要集中在關系國計民生的上游產業。但并沒有見到因為法國存在國有企業,而其他西方國家就認定法國不是市場經濟國家。至于強調對產業補貼要增加透明度的問題,這個也是中國一直認同并努力的方向。其實世界上許多市場經濟國家同樣存在著程度不同的補貼透明度問題,所以也不能因為中國還處在不斷完善的進程而斷定中國不是“市場經濟”。


第三,中國從來都沒有追求貨幣的貶值。事實上,從2005年到今天,人民幣兌美元匯率從1美元兌8.27元升值到1美元比6.4元左右,已經升值近25%。而中國的貿易順差也沒有長期超過4%,所以從這兩個指標足以斷定中方從來沒有所謂的“匯率操縱”。


第四,中國的知識產權保護已經取得了長足的進步,與中國目前的經濟發展水平相當。發展中國家與發達國家的經濟收入水平不一,不能夠用簡單的“一刀切”原則對待發達國家與發展中國家的知識產權保護,而應該采用差別付費的原則對待。中美第一階段貿易協議簽署近兩年來,連美方官方都承認中方的知識產權保護取得了長足的進步。


所以,綜合上述這四個方面看,中方都有足夠的理由爭取“市場經濟”的地位。


相對于“市場經濟地位”而言,中方的“發展中國家”地位可能就不是那么重要了。自然,目前按照世界銀行制定的年均收入12,000美元的標準,中國還是發展中國家,我們自然可以據理力爭。但平心而論,就我國目前的發展情況看,爭這個意義不大。理由很簡單。中國現在年人均收入已到達1萬美元,假設WTO的改革談判還需要幾年的時間,就算我們被成功界定為發展中國家,等談判達成的時候,中國的人均收入已達到發達國家的門檻,自然而然地變成了發達國家。所以,目前看,爭取發展中國家地位意義可能不是很突出。不如集中全力,做好談判工作,獲得“市場經濟”地位。


二、 推進海上絲綢之路建設是中國對外開放合作的重點


在未來世界發展格局中,全球化可能變得越來越不現實,區域合作將會取代全球化。理由其實也不難理解:


首先,WTO提出一個新方案之后,這個方案很難放在四海皆準,或者讓成員國都很滿意。比如WTO的第九輪談判-多哈回合,每兩年一次召開的部長會議中提出的新方案,各方好談的一下子就談好,不好談的還是談不妥。目前多哈回合盡管完成了90%左右的議題,但發達國家在取消農產品保護,發展中國家在服務和金融貿易的市場準入開放方面,因為涉及到彼此的核心利益,都不愿意妥協讓步。正俗話說“行百里者半九十”,如果最后談不妥,其他之前所取得的談判成果其實邊際作用就不會很明顯。


其次,在之后的經貿合作中,一個國家盡管跟200多個國家或者經濟地區做貿易,哪怕它積極參與WTO,但對它而言最核心的利益還是與它緊密相關的經貿國家或者經濟體,地區經貿協議對這個國家來講更為重要。因此,區域全球化會優于全球的合作,可能是未來的發展方向。換言之,RCEP、CPTPP還有中歐全面投資協定應該是未來發展的一個方向。


我們可以清楚地看到,當前全球經貿格局呈現三足鼎立態勢。一個是中國制造為中心節點的亞太經貿圈,其合作的區域自貿協議是區域全面經濟協作伙伴(RCEP),一個是美國為中心節點的,主要包括加拿大和墨西哥的北美自貿區,還有一個德國為主導的歐盟區。當然,三足鼎立不等于三者孤立,三者彼此之間還是有很強的經貿聯系的,亞太經貿圈與北美自貿區的合作體現為全面進步跨太平洋貿易協議(CPTPP),中國跟歐盟的合作則體現為中歐全面投資協定。


那么,假設未來世界朝區域全球化方向發展,中國未來開放應往哪個方向走?


我的核心觀點是:我們應該把推進“一帶一路”建設作為我國開放的重點與方向。中國對外開放合作的重點其實是半球化,而不是全球化。半球化體現在中國跟東盟以及歐盟之間的經貿。換言之,在半球化發展過程中,中美之間的經貿應該會相對地被減弱,這可能也是國際大環境所決定的,也就是美國當前的戰略格局。中美之間的經貿合作短期之內還可以,甚至會有中美第二階段的貿易協議,但從長期上來看,特別是到十四五規劃完成的時候,中美合作的空間跟前景都會相對有限。


在這樣的背景下,中國應該做好半球化的工作,也就是與東盟、歐盟之間的經貿合作。換言之,中國應積極推進“一帶一路”工作,特別是以東盟國家為主的海上絲綢之路的建設。誠然,我們要兩條腿走路,積極推進陸上絲綢之路和海上絲綢經濟之路。


不過,關鍵是優先發展海上絲綢之路。因為地緣政治與經濟發展階段的限制,中國與陸上絲綢之路國家的合作目前還可能只能以簡單的進出口貿易形式為主,而與海上絲綢之路國家的合作則可以不只采用簡單的進出口形式,還可以鼓勵企業走出去,進行直接投資。這是因為中國跟東盟這10個國家,甚至是與RCEP其他14個國家的貿易投資都遠比中國與陸上絲綢之路的國家要強。事實上,RCEP的協議中,就已經強調在對外直接投資方面,15個國家應該采取“負面清單”與“正面清單”相結合的形式??傊?,兩條絲綢之路應該各有所側重。


三、 中國開放的“三部曲”順序


我認為目前中國開放的路徑和順序可以分三步走:先推RCEP,次推中歐全面投資協定(CAI),再推CPTPP。


關于RCEP,目前各成員國已經達成協議,進展順利,自無需贅言。目前需要討論的是:下來我們是先推中歐CAI,還是CPTPP?自然,我們可以兩手抓,齊頭并進。但其實心里應該明白:從時間表上看,中國CAI應該比CPTPP更容易談妥。


這是因為盡管中歐全面投資協議目前碰到一些“回頭浪”上,碰到一些挫折。但從本質上看,中歐投資協定是一份平衡、互利共贏的協定,不是誰對誰的恩賜。歐盟某種角度比中國還需要對方的市場。給定受疫情負面沖擊歐盟經濟疲軟這個事實,從利益最大化的角度出發,歐盟其實非常需要中國的合作。盡管從短期看,歐盟在政治上站錯隊,被拜登當局“忽悠”,出現了跟中國“政冷經冷”的局面,但筆者判斷,不出半年,到今年年底,歐盟議會應會主動與我方接觸,重啟中歐投資協議談判。


反過來看,中國在短期之內要馬上進入CPTPP其實難度很大。這主要有兩方面原因。一是CPTPP太過于著重成員國之間貿易規則的統一性,相對于RCEP而言缺乏靈活性。而中國在勞工、環境、國企領域的看法與CPTPP目前的成員國(特別是日本)并不一致。所以,如果按照日本認同的貿易規則,那么還是需要一定的談判時間的。


第二,我的判斷是,拜登政府不出半年有可能會緊鑼密鼓地申請重返TPP。如果拜登政府重返CPTPP,中國成功進入CPTPP的難度會加大。比如說美國會在國企,還有勞工環境方面設置很高的障礙??梢岳硇灶A測,美國先于中國加入CPTPP的可能性很高。而一旦美國先于中國加入,中國再進入CPTPP的難度就會加劇,他們可以在協議之后再設立別的門檻,或者協議文本解釋也是由他們解釋的,所以我認為中國在美國之后加入CPTPP相對比較困難。


相反,如果中國先做中歐全面投資協定,然后假設一兩年之內中歐全面投資協定能夠達成,那時中國對CPTPP就保持著一種開放平和的態度,不著急地慢慢談判。當然我們希望盡快談成,但是成不成也不取決于中國。中國要做好準備,包括改革、宣傳,還有心理方面的準備,盡人事安天命。等到中歐投資協定簽署后,我覺得CPTPP可能甚至會為中國量身定做一些協定,到那時中國加入CPTPP就更加水到渠成。


總之,中國在未來WTO的談判中,關鍵是要爭取市場經濟地位。推進“一帶一路”建設特別是海上絲綢之路的建設是對外開放的重點。從開放順序上看,宜先RCEP,次中歐CAI,再沖CPTPP。


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